대한민국의 도시는 지난 수십 년간 ‘압축 성장’이라는 이름 아래 급격히 팽창해 왔다. 그러나 그 결과는 성공한 도시화라기보다, 동일한 구조적 실패를 반복·고착화한 과정에 가깝다. 신도시의 반복적 건설, 수도권 중심의 아파트 공화국, 만성적인 교통 혼잡은 우연이 아니라 명확한 인과관계를 가진 정책 선택의 산물이다. 국토부가 135만호 공급이라는 목표를 세웠는데, 이를 수도권에 '공급'하겠다고 한다. 그런데 우리가 겪고 있는 만성적인 도시문제에 대해 감각이 있는것인지 궁금하다. 만일 135만호를 제대로 공급하지 못한다면, 골든타임을 잃는 것이고, 한국은 일본의 잃어버린 20년보다 더한 침체기에 들어설 수도 있다.
1. 신도시는 분산 전략이 아니라 통근 구조의 외주화였다
한국의 신도시는 일관되게 ‘수도권 과밀 해소’를 명분으로 등장했다. 그러나 실제로는 인구를 분산시키기보다 통근 거리를 연장하는 방식으로 문제를 외주화해 왔다. 주택은 빠르게 공급됐지만, 일자리·연구·산업 기능은 계획 단계에서 축소되거나 지연됐고, 그 결과 신도시는 자족도시가 아닌 대규모 통근 저장소로 작동했다.
이는 신도시가 실패했기 때문이 아니라, 애초에 신도시를 ‘도시’로 설계하지 않았기 때문이다. 네덜란드의 빈엑스(VINEX) 지역이나 프랑스의 일부 신도시 사례를 보면, 주거 밀도보다 기능 혼합과 생활권 자족성이 핵심 기준으로 작동한다. 반면 한국의 신도시는 인구 수용 능력과 분양 속도가 우선되었고, 그 결과 교통 수요는 구조적으로 폭증할 수밖에 없었다.
2. 아파트 공화국: 주거 유형의 단일화가 만든 구조적 취약성
고층 아파트는 단기간 대량 공급이라는 점에서 정책적으로 매우 편리한 수단이었다. 그러나 그 효율은 도시 전체 차원에서는 상당한 비용을 동반했다. 고층·대단지 아파트는 토지 이용을 극단적으로 분리시키고, 가로 기반의 생활 경제와 보행 중심 도시 구조를 붕괴시켰다.
일본의 중층 집합주택이나 독일·오스트리아의 블록형 주거는 주거·상업·업무 기능을 동일한 생활 반경 안에 중첩시키는 방식으로 도시를 운영한다. 이에 비해 한국의 아파트 단지는 ‘사는 곳’과 ‘이동해야 하는 곳’을 명확히 분리하며, 자동차와 대중교통 의존도를 구조적으로 끌어올렸다.
주거 유형의 단일화는 선택지를 줄였고, 도시는 적응력을 잃었다. 이는 미관이나 취향의 문제가 아니라, 도시 시스템의 회복탄력성을 훼손한 정책적 결과다.
3. 교통지옥은 교통 정책의 실패가 아니라 도시 구조의 귀결이다
수도권 교통 혼잡은 흔히 도로 부족이나 철도 용량 문제로 설명된다. 그러나 이는 현상을 원인으로 착각한 접근이다. 장거리 통근이 일상이 된 이유는 교통 인프라가 부족해서가 아니라, 주거와 일자리의 공간적 분리가 전제로 설계되었기 때문이다.
도로 확장과 광역철도 건설은 단기적으로 혼잡을 완화하는 듯 보이지만, 곧바로 더 먼 거리의 통근을 가능하게 하며 수요를 다시 증폭시켰다. 교통 유발 수요 이론이 오래전부터 지적해 온 문제이며, 여러 국가에서 이미 반복적으로 확인된 사실이다.
4. 한국 도시정책의 핵심 문제: 양적 사고의 제도화
한국 도시정책의 가장 근본적인 문제는 ‘얼마나 빨리, 얼마나 많이 공급할 것인가’라는 양적 질문이 정책의 중심에 놓여 있다는 점이다. 생활 반경, 이동 최소화, 구조적 비용 같은 질적 요소는 부차적인 고려사항으로 밀려났다.
중저층·중밀도 주거, 직주근접 기반의 블록 설계, 보행 중심 가로 체계, 과도한 수도권 집중을 전제로 하지 않는 국토 운영 전략은 이미 해외에서 충분히 검증된 대안이다. 그럼에도 한국이 이를 채택하지 못한 이유는 기술이나 재원의 부족이 아니라, 제도와 이해관계가 기존 모델에 과도하게 고착돼 있기 때문이다.
5. 우리는 실패를 분석하지 않았고, 그래서 학습하지 못했다
한국은 신도시의 문제를 교통망 확충으로 덮어 왔고, 아파트의 한계를 더 높은 아파트로 보완해 왔다. 이는 실패의 수정이 아니라 실패의 연장이다. 데이터는 충분했고, 해외 사례도 넘쳐났지만, 정책 선택은 거의 달라지지 않았다.
이제 질문은 명확하다. 정말 몰라서 같은 선택을 반복한 것인가, 아니면 알고도 다른 선택을 하지 않았던 것인가. 후자라면 이는 단순한 실패가 아니라 의도된 구조이며, 그 비용은 사회 전체가 떠안고 있다.
6. 이제는 ‘어디에 짓는가’가 아니라 ‘어떤 구조를 허용할 것인가’를 물어야 한다
앞으로의 도시 논의는 신도시 입지나 공급 물량을 넘어, 허용되는 주거 유형과 도시 구조의 다양성으로 이동해야 한다. 도시는 주택 생산 공장이 아니라, 삶의 방식이 축적되는 시스템이기 때문이다.
한국이 과거의 도시 실패에서 배울 수 있을지는 아직 열려 있다. 그러나 같은 패턴이 반복된다면, 그것은 더 이상 시행착오가 아니라 정책 선택의 고착화다. 배울 것인가, 아니면 반복할 것인가. 이제 그 책임은 분명해지고 있다.